독일 사회적 시장경제 국제 심포지움

● 일 시 : 2013년 11월 27일(수) 오후 2시

● 장 소 : 국회의원회관 제2세미나실

● 주 최 : 경실련

국회 대한민국국가모델연구모임

콘라드 아데나워 재단

● 주 관 : 경실련 경제정의연구소

프로그램

오후 2:00~2:20  인사말 및 축사

인사말

남경필 / 대한민국국가모델연구모임 대표, 새누리당 국회의원

축  사

Rolf Mafael / 주한독일 대사

Dr. Norbert Eschborn / 콘라드 아데나워 재단 한국사무소소장

최정표 / 경실련 공동대표, 건국대 경제학과 교수

오후 2:20~3:30   Session Ⅰ

(대안적 경제 모델로서의 ‘사회적 시장경제’)

사회 : 김호균 / 명지대 경영정보학부 교수

발제 1 : 2008년 금융위기 이후 사회적 시장경제의 성공요인

Bodo Herzog / 로이틀링겐대학 경제학부 교수

발제 2 : 사회적 시장경제의 한국적 함의와 그 적용 방향

황신준 / 상지대 경제학과 교수

오후 3:30~3:40 휴 식

오후 3:40~4:50   Session Ⅱ

(토론 1. 대기업․중소기업 정책, 노동 등 경제정책의 적용)

사  회 : 황준성 / 숭실대 경제학과 교수

토  론 : 김광희 / 중소기업연구원 정책본부장

박상인 / 서울대 행정대학원 교수

신동진 / 국회예산정책처 경제분석관

이상민 / 한양대 경영학부 교수

오후 4:50~5:00   휴 식

오후 5:00~6:00   Session Ⅲ

(토론 2. 복지 등 사회정책의 적용)

사  회 : 김호균 / 명지대 경영정보학부 교수

토  론 : 김상철 / 한세대 인문사회학부 교수

김윤태 / 고려대 사회학과 교수

유근춘 / 보건사회연구원 연구위원

주은선 / 경기대 사회복지학과 교수

* 본 컨퍼런스는 한국어, 독일어 동시 통역으로 진행됩니다.

목   차

Session Ⅰ

발제 1 : 2008년 금융위기 이후 사회적 시장경제의 성공요인

Bodo Herzog / 로이틀링겐대학 경제학부 교수	9

발제 2 : 사회적 시장경제의 한국적 함의와 그 적용 방향

황신준 / 상지대 경제학과 교수	23

Session Ⅱ

토  론 : 김광희 / 중소기업연구원 정책본부장	51

박상인 / 서울대 행정대학원 교수	57

신동진 / 국회예산정책처 경제분석관	61

이상민 / 한양대 경영학부 교수	64

Session Ⅲ

토  론 : 김상철 / 한세대 인문사회학부 교수	73

김윤태 / 고려대 사회학과 교수	79

유근춘 / 보건사회연구원 연구위원	90

주은선 / 경기대 사회복지학과 교수	97

발제문 1

2008년 금융위기 이후

사회적 시장경제의 성공요인

Bodo Herzog

(로이틀링겐대학 경제학부 교수)

발제문 2

사회적 시장경제의

한국적 함의와 그 적용 방향

황 신 준

(상지대 경제학과 교수)

Session Ⅱ 토론문

(대기업․중소기업 정책, 노동 등 경제정책의 적용)

1. 김광희 / 중소기업연구원 정책본부장

2. 박상인 / 서울대 행정대학원 교수

3. 신동진 / 국회예산정책처 경제분석관

4. 이상민 / 한양대 경영학부 교수

토론문 1

독일‘사회적 시장경제’의 한국경제에의 시사점

Prof. Herzog 와 황신준 교수님의 독일 SME(Social Market Economy) 형성 배경 및 과정, 개념 및 원칙에 대한 자세한 설명은 한국사회가 그동안 SME를 이해하는데 있어 빚어왔던 다소의 오류를 바로 잡는데 있어 매우 긴요하다고 사료됨.
특히 “사회적(social)"이라는 형용사가 ‘사회주의적’으로 이해되는 경향에 대하여 그렇지 않음을 밝힌 황신준 교수님의 설명은 매우 적절하다고 사료됨.

- 중소기업의 경쟁력을 중심으로 -

김  광 희

(중소기업연구원, 정책본부장)

I. 서

□ 2008 글로벌 금융위기 이후 독일 경제의 부흥에 대한 시각들

- 독일의 사회적 시장경제체제(SME)가 갖고 있는 고유의 강점 ?

- 유로화 통합에 따른 환율 저평가 효과 ?

- 2000년대 초반의 개혁정책 효과(슈레더 정부의 하르츠 개혁 etc.) ?

- 독일의 강한 제조업 기반 ?

□ 공통된 견해

- Hidden Champion으로 대변되는 독일 중소기업의 기술력에 기초한 경쟁력

‧ 독일 경제의 강건성(robustness), 즉 안정적인 고용 유지 및 성장에 큰 밑거름

‧ cf. 프랑스도 최근 경제의 안정성 및 고용창출력 제고 효과를 기대하고 중소기업의 경쟁력 제고에 박차를 가하고 있는 바, 독일을 벤치 마킹하고 있음 (정부 조직상 중소기업 전담 부처 신설 등)

<독일-기업규모별 부가가치추이>	<국별 중소기업 수출>
주: 2010년 데이터를 바탕으로 2011~13년 예측 자료: European Commission, SBA Fact Sheet 2012 Germany	자료: KOSBI; IfM

- (Prof. Herzog) SME are backbone of SME !!!

□ 독일 히든챔피언의 성장 요인

○ 기업의 내적 동인

- 품질경쟁력 우선, 장기적 관점 경영, 글로벌시장 지향 등

○ 정책 환경

- 3대 인프라:

•교육 및 직업훈련체제 (dual system)

‧ 교육-훈련의 연계, 마이스터 교육 및 효율적인 재교육 체계

•기술혁신지원체제 (NIS 및 RIS)

‧ 대학 및 산업기술연구조합(AiF), 프라운호프연구소(FhG), Steinbeis재단 등 기술혁신지원조직

‧ 이들 지원조직과 중소기업간의 협력관계가 이루어지는 과정

•중소기업 우호적인 금융지원체제

‧ 스파르카세, 협동조합은행들의 중소기업 친화적 금융

‧ KfW의 적절한 중소기업금융 상품 (PROMISE 등)

- 정책 방향

•원칙: 자조원칙 (Hilfe fuer selbst Hilfe)

•기술혁신지원 중점

•계속기업 지원: 가업승계지원

<참고> 독일 연방경제부(BMWi)의 중소기업지원 예산 구조

◆ 중소기업정책을 총괄하는 연방경제기술부(BMWi)의 중소기업지원 예산 구조

(i) 중소기업 연구개발 및 기술혁신지원: 72.2%

(ii) 중소기업진흥 지원 : 19.5%

(iii) 중소기업 대외무역진흥 지원 : 8.3%

◆ 특징

- 중소기업 연구개발 및 기술혁신 부문의 예산이 압도적

- 기술혁신 인프라 지원이 전체 예산의 20%

- 중소기업진흥의 주요사업은 직업훈련생 및 중소기업근로자에 대한 교육훈련
지원이 높음

◆ 요약하면, 독일 중소기업 정책당국은 중소기업기술혁신과 교육훈련에 전념하고 있다고 평가할 수 있음

- 두 부문에 전체 예산의 약 91%를 배정
(기술혁신 부문 72%, 교육훈련부문 14%)

<독일 연방경제부(BMWi)의 중소기업지원 예산>

자료: BMWi

II. 시사점 및 정책과제

□ 한국경제의 현 위치 및 미래 먹거리 창출의 돌파구는 ?

- 우리경제는 목하 성장잠재력 저하, 양극화 심화, 고용없는 성장 등 구조적 문제에 당면하고 있음

- 더구나 현재 경쟁력을 구가하고 있는 자동차, 조선, 전자및반도체 등 3대 주력업종(제조업전체 생산의 34%차지)은 조립가공업종의 특성상 조만간 후발개도국에 그 위치를 넘겨 주어야하므로 성장 및 고용을 지속적으로 이끌어갈 미래 먹거리가 필요함

․ 대기업이 주도하고 있는 이들 업종의 고용창출력은 저하

․ 2000∼2009년 중 중소기업의 고용기여율은 128.7%, 대기업은 오히려 고용이 감소하여 기여율이 △28.7%

- 한국경제의 미래 먹거리 창출, 즉 고용을 창출해 가며 성장해 가기 위해서는 경쟁력 있는 다수의 중소기업이 우리 경제구조의 중심 축이 되어야 한다는 공감대가 있음

․ 이에 독일경제, 독일의 중소기업이 벤치마크 역할을 할 가치가 있음

□ 정책 과제

○ 시혜적 정책 지양

- 복잡다기한 중소기업정책의 정비

- 스스로 문제해결을 위해 노력하는 기업을 도울 수 있는 체제로 정비

○ 중소기업 지원 인프라 재정비

(i) 기술혁신지원체제

‧ 우리나라는 비교적 잘 갖추어진 NIS 및 SIS 체계를 갖고 있으나, 중소기업에 대한 친화성은 아직 부족한 상태

‧ 대학 및 출연연과 중소기업의 연구개발 협력 및 인적교류가 효과적으로 이루어질 수 있도록 지향

(ii) 금융지원체계

‧ 대부분의 국가는 중소기업금융에 있어 직접금융보다 간접금융이 압도적임(우리나라: 99%)

‧ 따라서 금융지원정책에 있어 간접금융시장(은행)에의 접근도를 높이는데 각고의 노력을 기울일 필요가 있음

‧ 이를 위해서는 은행의 중소기업대출에 대한 위험을 낮추어줄 정책적 수단이 필요한바, 독일 KfW의 PROMISE와 같은 상품의 개발 필요

(PROMISE는 은행의 중소기업대출에 대한 신용위험을 파생상품화하여 스스로의 위험을 경감시킴과 동시에 위험대출에 따른 BIS자기자본 충당금 부담도 경감. 이를 통해 중소기업에 대한 대출 여력을 높일 수 있음. 중소기업 입장에서는 자본시장에의 접근도를 높일 수 있음과 동시에 장기차입의 효과도 거둘 수 있음)

(iii) 교육훈련체계

‧ 독일과 한국의 경제사회 발전 배경의 차이 등으로 독일의 교육훈련시스템을 한국에 접목하기는 쉽지 않음
(pice-meal engineering ? vs. total implementation ?)

○ 질서정책으로서의 경쟁정책(공정거래정책) 확립

‧ 독일 SME의 가장 큰 특징

‧ 경제민주화의 근간

‧ 우리의 경우 공정거래정책 운영에 있어 기업결합 심사 등 구조주의적 접근이 상당히 빈약한 것이 현실이고, 불공정거래 행위 규제와 같은 행태주의적 접근마저 제약적
(황교수님의 기술에 전적 동감)

토론문 2

토론문 3

독일 중소기업 금융지원 정책의 시사점

신 동 진 (국회예산정책처 경제분석관)

지금까지 2008년 금융위기 이후 대안적 경제모델로 주목받고 있는 ‘독일의 사회적 시장경제’에 대한 두 분의 발제문을 경청하였습니다.

독일은 사회적 시장경제체제에 근간을 두고 있으며 질서자유주의(Ordoliberalism) 정책을 펴고 있습니다.

질서자유주의하의 시장경제 체제에서는 정부가 시장지배력 남용에 따른 독과점 요인 등을 방지하여 시장에서 공정한 경쟁이 이뤄지도록 유도하는 것입니다. 다만, 이러한 정부개입은 시장이 실패하는 제한된 경우에만 이뤄지도록 한 것입니다. 다시 말해 시민들의 사적재산권이 최대한으로 보장되고 활용되어 이윤을 획득하도록 허락되지만, 이러한 사적재산권이 공공성을 어기게 되어 시장의 가격기구가 제대로 작동하지 못하는 상황 하에서는 국가의 공권력에 의하여 제약을 받게 된다는 것입니다. 따라서 정부에 의해 시장에서 공정한 경쟁이 보장된다면, 시장에 의한 자원배분의 효율성이 제고되어 사회적인 부가 극대화되는 것입니다.

독일정부는 중소기업위주의 정책을 지향하고 있습니다. 대기업은 큰 규모의 담보자산과 자금력, 높은 시장점유율, 이에 따른 시장지배력으로 시장에서 경쟁우위에 놓여 있습니다. 반면에, 중소기업은 상대적으로 담보자산이 적고, 자금력이 약해 시장점유율이 낮으므로 시장에서 경쟁하는데 불이익을 당할 수 있습니다. 따라서 독일정부는 기업을 분류하여 중소기업을 육성하는 중소기업위주의 정책을 수행하고 있습니다. 이 같은 공정경쟁이라는 법적인 인프라구축이 국제시장점유율 1〜3위를 기록하고 있는 독일의 히든챔피언이 1,300개 이상 탄생하도록 만든 원동력이 아닌가 싶습니다.

독일 중소기업정책은 주정부가 주요역할을 담당하는데, 이는 국세를 지자체가 수납하기 때문에 중소기업정책을 위한 재원도 지자체가 조달하여 정책수립에 있어 지방정부의 역할이 더 클 수밖에 없기 때문이다(정남기, “한국과 독일의 중소기업 금융지원 정책과 제도의 비교”, 경상논총, 2009, p. 45, 참조).

독일 중소기업 금융지원 정책의 특징은 주거래은행(Hausbank) 제도입니다. 중소기업에 대한 지원창구는 Hausbank로 불리는 일반 상업은행 및 저축은행, 그리고 신용협동조합이 맡고 있으며 지원기관인 부흥금융그룹(KfW: Kreditanstalt fȕr Wiederaufbau) 산하의 중소기업은행(Mittelstandsbank)에서 Hausbank에 대하여 재융자나 위험분담의 형태로 중소기업을 지원합니다. KfW는 정부의 ERP(European Recovery Programme) 특별기금, 정부예산 등을 통해 중소기업의 창업, 자본 확충, 기술혁신, 운전자금, 신용보증 등을 지원하는 것입니다.

중소기업은 주거래은행에 대출을 신청하고 융자받습니다. Hausbank는 KfW 프로그램에 대한 고객자문, 사업성 평가, KfW대출의 우선변제, 대출 사후관리 등에 대한 의무가 있습니다. Hausbank는 중소기업의 채무 불이행에 대한 최종 책임을 부담하며 KfW로부터 중소기업의 채무 불이행에 대한 변제 의무를 40~100% 면제받는 온렌딩(On-lending) 형태로 위험을 분담하는 구조입니다.

정남기, “한국과 독일의 중소기업 금융지원 정책과 제도의 비교”, 경상논총, 2009, pp. 29~55, 참조

이외에도 연방정부 및 주정부의 민간보증은행(Bȕrgschaftsbank)을 통한 재보증과 주립투자은행(특수목적은행)의 직 ․ 간접 융자가 있습니다.

변현수 ․ 이시은, “독일의 중소기업 금융지원제도  현황 및 시사점”, 금융경제이슈, 산은경제연구소, 2013, p. 18, 참조.

사회적 시장경제를 표방하는 독일의 중소기업 금융지원정책의 시사점은 다음과 같습니다.

첫 번째로, 주정부와 연계하여 지역금융기관들이 금융지원 등을 통해 지역경제와 중소기업성장에 주도적 역할을 담당하지만, 정부가 직접지원은 거의 하지 않고, 간접지원 및 위탁 지원한다는 것입니다. 위탁지원 시 위탁받은 금융기관이 위험부담으로 50%를 분담하여 민간참여를 유도함과 동시에 자금지원 심사 및 평가 시 민간금융기관의 오랜 동안 축적된 신용평가시스템을 활용한다는 점입니다. 뿐만 아니라, 도덕적 해이를 억제하기 위하여 위탁금융기관이 대출 및 사후관리에 책임을 지게하고 있습니다. 아울러 기업의 신용상태 및 성장단계에 따라 상이한 지원을 하기 때문에 이는 정책자금에 있어서도 시장원리가 작동하고 있음을 의미합니다.

정남기, 「독일의 중소기업 금융정책」, 국회예산정책처 발표자료, 2013, p. 21, 참조

두 번째로, 독일은행은 30%는 상업은행, 35~40%는 지방정부가 운영하는 주립은행(Landesbank)과 저축은행(Sparkasse)이 차지하며, 35%는 신용협동조합으로 구성되어 있습니다. 따라서 시중은행 이외에도 연방정부 및 주정부의 민간보증은행을 통한 재보증이 있으며 주립투자은행을 통한 직 ․ 간접 융자가 있습니다. 또한, 은행업계에서 신용협동조합이 발달하여 중소기업을 지원하는 등 지역경제를 발전시키는데 중요한 역할을 담당합니다. 그렇기 때문에 2008년 글로벌 금융위기로 인한 금융시장 실패 시 시중은행이 꺼려하는 지방중소기업의 신용대출 문제를 해소할 수 있는 지역금융시스템이 위기를 극복하는데 일조하지 않았나 생각됩니다.

세 번째로, 독일 정부는 창업기업, 기술기업 등 담보부족 중소기업의 안정적 성장을 지원하기 위해 대출만기 장기화를 한다는 것인데, 독일 은행의 장기대출비중은 60%(2012년말기준)인데 반해, 한국은 36%(2012년말 기준)대입니다.

변현수 ․ 이시은, “독일의 중소기업 금융지원제도  현황 및 시사점”, 금융경제이슈, 산은경제연구소, 2013, p. 23, 참조.

네 번째로, 독일의 경우 기술 ․ 수출 주력의 중소기업들이 히든챔피언으로 성장하는데 금융권 지원이 일조하는데, 1990년대 KfW-SME Programme Abroad를 통해 중소기업의 다양한 해외시장 활동을 종합적으로 지원하기 위한 장기대출을 제공하고 있습니다.

투자규모로는 1992~1999년까지 14.3억 유로로 규모의 1,333개의 대출이 승인되었고, 동 대출은 총 38.9억 유로의 해외투자에 활용되었습니다(전게서, p. 24, 참조).

다섯 번째로, 독일 중소기업 금융지원은 2003년 KfW와 독일조정은행(Deutsche Ausgleichsbank)이 프로그램 중복 해소 및 지원경로 단순화를 위해 2003년 1월부로 KfW로 통합되어 자금지원 운용상의 효율성이 제고되었다는 것입니다.

토론문 4

독일의 경제위기 대응 방식

이 상 민 (한양대)

시장의 수요 변동에 민첩하게 대응하는 것은 기업의 성장과 생존에 중대한 영향을 미친다. 특히 급격한 수요 감소로 인해 발생하는 잉여인력문제를 적절히 해결하지 못하면 기업은 지속적인 생존에 위협을 받을 수 있다. 이에 기업은 고용유연화 전략을 통해 노동력의 수요 변화에 능동적으로 대응하고자 노력하고 있다. 고용유연화는 다음 두 가지 방식으로 몇 가지 하위 범주로 구분된다.

첫째 방식은 유연화의 주요 수단에 따라 수량적 유연화(numerical flexibilization), 기능적 유연화(functional flexibilization), 임금 유연화(wage flexibilization) 등 세 가지 유연화로 구분하는 것이다. 수량적 유연화는 수요 변동에 따라 신축적으로 고용 수준을 조절하여 기업이 ‘필요로 하는 인력’과 ‘실제 고용된 인력’의 수를 일치시키려고 하는 전략이다. 대표적인 방식으로는 해고, 노동시간 유연화, 비정규직 고용 등을 들 수 있다. 기능적 유연화는 교육훈련, 직무순환, 또는 자율적 작업집단 제도를 통하여 종업원 다기능화 혹은 숙련 형성을 추구하는 것이다. 즉 기존 직무를 재설계하고 과업 수행 범위를 확대하여 개별 근로자들의 다기능화를 유도하고 직무 수행 체계의 유연성을 높이는 것이다. 임금 유연화란 근로자들의 과업수행능력과 성과에 따라 변동적이고 차별적인 임금을 지급하는 것을 말한다.

둘째 방식은 유연성 획득의 원천을 조직의 외부에서 찾는 것과 내부에서 찾는 것을 구별하여 외부적 유연화(external flexibilization)와 내부적 유연화(internal flexibilization)로 구분하는 것이다. 외부적 유연화란 고용을 조정하는 완충 기제를 기업 외부에서 찾는 것, 즉 외부노동시장을 활용하여 유연성을 획득하는 방식을 말하며, 내부적 유연화란 노동력 수요 변화의 충격을 흡수하는 기제를 기업 내부화하는 것, 즉 내부노동시장의 유연성을 제고하여 고용유연성을 높이는 방식이다. 이러한 구분 방식에 따르면, 앞서 고용 유연화를 구분하는 첫 번째 방식에서 수량적 유연화에 속하는 해고에 의한 고용조정은 대표적인 외부적 유연화 방안이며, 수량적 유연화 중에서 노동시간 유연화, 교육훈련, 직무순환, 자율적 작업집단 도입을 통한 기능적 유연화, 그리고 임금 유연화는 내부적 유연화에 속한다고 분류할 수 있다.

독일 기업들은 특히 고용 유연화를 위하여 가능한 한 해고는 배제하되 해고 이외의 모든 유연화 전략을 적극적으로 추구하고 있다. 미국과 비교하여 볼 때 미국은 일시해고(layoff)를 통한 고용 유연화를 추구하는 외부적 유연화 전략에 치중하고 있는 반면에, 독일은 노동시간 유연화, 교육훈련 강화, 직무순환, 자율적 작업집단 도입을 통한 다기능화 및 직무 다각화, 임금 유연화 등 내부적 유연화를 주로 추구하고 있다. 즉 제품 및 서비스의 수요가 감소하였을 때, 일반적으로 미국 기업들은 일시해고를 통하여 잉여인력문제를 해결하고 효율성을 증대하는 반면에 독일 기업들은 주로 노동시간의 조정 등 내부적 유연화를 통해 노동력 수요 급감의 충격을 내부화하고자 한다.

독일 기업들이 외부적 유연화를 가능한 한 배제하고 이렇게 내부적 유연화 전략을 추구하는 이유는 해고를 엄격하게 제약하는 법적인 규정, 협력적인 노사관계, 그리고 단계적으로 단축되어 현재 주 35시간에 이르는 노동시간 제도 등에 있다.

<그림 1> 내부적 유연화 전략의 원인과 효과

경영환경

- 법적인 해고 제한

- 협력적 노사관계

- 노동시간 단축

내부적 유연화

- 노동시간 유연화

- 교육훈련 강화

- 자율적 작업집단

- 임금 유연화

기업 성과

- 기업특수적 인적

자본 유지

- 내부노동시장

유연화

자료: 이승렬 외(2005)

첫째로 해고를 엄격하게 제약하는 법적인 규정이다. 개별 종업원 해고 시에 해고제한법(Kuendigungsschutzgesetz)에 따라 매우 까다로운 절차와 단계를 거쳐야 할 뿐만 아니라, 사업장 수준의 노동자대표조직인 사업장평의회(Betriebsrat)가 개별 종업원 해고 결정 시에 관여가 보장되어 있기 때문이다. 또한 대량 해고 시에는 경영진이 사업장평의회와 공동으로 해고대상자를 결정하고 해고보상금을 지급해야 하기 때문에 기업은 경제적으로 큰 부담을 지게 된다.

둘째로 독일의 노사관계 당사자인 노동조합 및 사용자는 협력적인 균형 관계를 유지하고 있기 때문이다. 독일의 노사관계 당사자들은 과학기술의 급격한 발달과 세계적인 경쟁의 심화로 경영환경 변화에 능동적으로 대응하고 경쟁에서 살아남기 위하여 고용 유연화를 추구의 필요성에 관하여 공감하고 있지만 협력적인 노사관계 분위기를 해칠 수 있는 해고를 통한 외부적 유연화는 가능한 한 배제하고 있다. 독일 기업들은 협력적 노사관계를 기초로 하여 장기적인 고용관계를 맺고 있는데 이러한 장기적 고용관계는 종업원들의 기업특수적 인적자본 투자에 전제가 된다. 만약에 해고를 통한 외부적 고용 유연화를 추구하게 되면 이러한 장기적 고용관계는 유지될 수 없으며 협력적 노사관계 역시 지속되기 어렵다. 이러한 조건에서 독일 기업들은 외부적 유연화 보다는 내부적 유연화에 주력하게 된 것이다.

셋째로 단계적으로 진행되어 온 노동시간 단축이다. 독일의 노동조합은 60년대 이후부터 지속적으로 노동시간의 단축을 주장하여 왔고 단체협약을 통하여 이를 관철시켰다. 현재 독일은 세계적으로 가장 짧은 노동시간을 갖고 있는 나라들 중의 하나이다. 이러한 조건에서 독일의 사용자 측은 노동조합의 노동시간 단축 요구를 수용하는 대신에 경쟁이 심화되는 상황에서 주어진 노동시간과 인건비 조건 하에서 효율성을 극대화시킬 수 있는 내부적 유연화 전략을 도입하게 되었다.

이러한 독일의 경영환경에 대응하기 위하여 독일의 기업들은 노동시간 유연화, 교육훈련 강화를 통한 직무확대 및 다기능화, 자율적 작업집단 활성화, 개인별, 팀별 혹은 기업 성과를 평가하여 차등적으로 지급하는 성과급제 도입을 통한 임금유연화 등 내부적 유연화 전략을 추구하게 되었고 이를 통하여 협력적 노사관계와 장기적 고용관계에 기초한 기업특수적 인적자본을 유지하고 유연한 내부노동시장을 구축할 수 있었다.

미국 기업들이 주로 추구하는 외부적 유연화 전략과 독일 기업들이 주로 추구하는 내부적 유연화 전략은 각각 상이한 장단점을 갖는다.

일시해고를 통한 외부적 유연화 전략은 무엇보다 노동력 수요 감소에 신속하게 대처할 수 있는 장점을 갖고 있다. 즉, 제품 및 서비스 시장의 수요 급감으로 발생한 잉여인력을 신속하게 줄임으로써 경영을 정상화할 수 있다. 그러나 외부적 유연화 전략의 단점은 기업특수적 인적자본의 손실이라는 것이다. 일시해고는 기업이 경영상의 어려움에 처해 있을 때 일시적으로 근로자를 해고한 후 경기가 회복되면 재고용하는 것이다. 그러나 실제로 미국 기업에서 일시해고된 근로자들의 대부분이 6개월 혹은 일 년 이내에 새로운 직장을 구하기 때문에 해당 기업은 그들이 소유한 기업특수적 인적자본을 잃게 된다.

반면 노동시간의 조정을 통한 독일 기업의 내부적 유연화 전략은 노동력 수요 감소에 민첩하게 대응하지 못하는 단점이 있다. 노동시간을 조정하고 개별 노동자들에게 할당하는 것은 시간과 노력을 필요로 하는 복잡한 과정이기 때문이다. 그러나 해고를 회피함으로써 해당 기업들은 생산성 향상에 결정적인 영향을 미치는 기업특수적 인적자본을 보존할 수 있는 장점을 갖는다.

내부적 유연화를 통하여 독일 기업들은 기업특수적 인적자본을 보존할 수 있을 뿐만 아니라 내부노동시장의 유연성을 제고할 수 있다. 노동시간 유연화를 통하여 내부노동시장의 수량적인 측면을 유연화할 수 있고, 교육훈련 강화 및 자율적 작업집단 도입을 통하여 기능적 측면의 내부노동시장 유연성을 제고한다. 또한 보상적 측면에서 임금유연화를 통하여 개인성과 및 직무수행능력에 따라 차별적인 임금을 지급하게 된다. 이처럼 노동시간 유연화, 교육훈련 강화, 팀제, 성과급제 도입 등은 상이한 측면에서 내부노동시장의 유연성을 제고하기 위한 수단이 된다.

2008년 미국 발 서브프라임 모기지 사태로 촉발된 전 세계적 경제위기 상황에서, 독일의 국내총생산과 노동생산량은 급격하게 줄어들었다. 이러한 수요의 급격한 감소에도 불구하고 독일 경제는 취업률을 유지할 수 있었는데, 그 원인은 노동시간의 유연화를 통한 조정기제라고 할 수 있다. 즉 수요 감소에 따른 잉여인력을 해고하는 대신에 노동시간 단축을 통하여 수요의 변화에 대응하면서 고용을 유지할 수 있었다.

Herzog-Stein & Seifert(2010)는 독일 경제의 다섯 차례 경제위기 상황에서 실질국내총생산, 취업자 수, 취업자 당 근로시간 등의 분기별 추이를 비교하여 노동시간 유연성의 고용안정 효과를 측정하였다. 이들은 1973년 2분기부터 1975년 2분기까지 1차 경제위기, 1979년 4분기부터 1982년 4분기까지 2차 경제위기, 1991년 1분기부터 1993년 3분기까지 3차 경제위기, 2001년 1분기부터 2005년 2분기까지 4차 경제위기, 그리고 마지막으로 2008년 2분기부터 2009년 4분기까지 5차 경제위기로 구분하였다.

분석의 결과에 따르면, 2008년부터 2009년까지 5차 경제위기는 예전의 경제위기에 비하여 경제위기의 시작시점과 비교하여 시간이 지나면서 가장 심각한 실질국내총생산의 감소를 기록하는 것으로 나타났다. 이에 대응하여 취업장 당 근로시간의 분기별 추이도 5차 경제위기는 예전의 경제위기에 비하여 경제위기의 시작시점과 비교하여 가장 심각하게 감소하였다. 반면에 취업자 수의 분기별 추이는 5차 경제위기 시점에 비하여 거의 현상을 유지하거나 오히려 약간 높아지는 모습을 보이고 있다. 이러한 결과로 볼 때에 독일 기업들은 과거에 비하여 노동시간 유연화를 통하여 수요 감소에 대응하고 고용수준을 유지하는 내부적 수량적 유연화 역량이 매우 신장되었다고 할 수 있다.

<그림 2> 주요 경제위기 국면에서 국내총생산 추이

원천: Herzog-Stein & Seifert(2010)

<그림 3> 주요 경제위기 국면에서 노동생산량 추이

원천: Herzog-Stein & Seifert(2010)

<그림 4> 주요 경제위기 국면에서 취업률 추이

원천: Herzog-Stein & Seifert(2010)

<그림 5> 주요 경제위기 국면에서 국내총생산 추이

원천: Herzog-Stein & Seifert(2010)

참고문헌

이승렬ㆍ이동명ㆍ이상민ㆍ이종한ㆍ박의경. 2005. 노동시간 제도 개편에 따른 임금, 인적자원관리 변화. 연구보고서. 노동부

Herzog-Stein, A. & Seifert, H. 2010. Deutsches Beschaeftigungswunder und flexible Arbeitszeiten. WSI-Diskussionspappier Nr. 169, Wirtschafts- und Sozialwissenschaftliches Institut, Duesseldorf.

Session Ⅲ 토론문

(복지 등 사회정책의 적용)

1. 김상철 / 한세대 인문사회학부 교수

2. 김윤태 / 고려대 사회학과 교수

3. 유근춘 / 보건사회연구원 연구위원

4. 주은선 / 경기대 사회복지학과 교수

토론문 1

사회적 시장경제:한국적 함의와 그 적용방안

한세대학교 인문사회학부 김상철교수

독일 비스마르크방식 사회복지정책의 특성

독일의 사회복지정책의 철학적 근원(보충성, 연대성)

독일의 사회복지정책에서 보충성의 적용

독일 사회정책의 변화

결론: 보충성원칙의 폐기 혹은 새로운 발전?

독일 비스마르크방식 사회복지정책의 형성과 특성

에스핑 앤더슨(Esping-Andersen): 복지국가의 3가지 유형

- 에스핑 앤더슨은 복지국가 유형에서 조합주의적-보수주의적 독일모델을 복지국가유형에서 가장 나쁜(bad) 것은 아니지만, 가장 혐오스러운(ugly)것으로 이해 함. 독일의 복지국가모델은 가족의 보호자 기능이 실패할 경우에만 국가가 개입하는, 본질적으로 잔여적 제도라는 것

- 독일의 노동시장은 전일제로 고용된 남성을 중심으로 구성되어 있고, 여성은 일과 가정가운데 양자택일을 결정해야 하는 구조

- 에스핑 앤더슨은 이러한 대륙형 복지국가모델 형성에서 가톨릭 사회윤리의 강한 영향을 받았다고 지적(Esping-Andersen, 1990).

- 독일에서 ‘제도로서의 가족’이라는 전통이 여전히 사회적으로 받아들여지고 있는 원인은 가톨릭의 사회윤리에 기반을 둔 보충성원칙이 독일의 사회정책 혹은 가족정책의 발전에 깊은 영향을 주었기 때문

- 보충성의 원칙은 보통 자유주의사상과 맥락을 같이한다고 이해되지만 현실정치에서는 기민련 혹은 자민련 등의 보수주의정당 뿐만 아니라 대부분의 정당들이 수용, 특히 1980년대 처음으로 독일의 정치에 등장한 녹색당의 사회정책은 ‘연대적 보충성’이라는 개념으로 보충성의 논의에 새로운 활력을 불어 넣음.

- 독일에서 사회정책에서 보충성원칙의 파악이 중요

- 보수주의적 복지모델, 조합주의적 복지모델이라고 불리워지는 독일의 복지모델은 한편으로 비스마르키안 복지모델로도 명명됨.

4가지 특징적 변수(Bruno Palier, 2010)

복지혜택을 누가 보는가?: 노동자 신분

복지급여의 종류: 현금, 이전지출, 소득과 관련 비례

복지재정: 누가, 어떻게: 사회보험위주

누가 결정하는가? : 준 공공기관(사회보험금고같은 공단형태)

- 독일식 보수주의적 모델의 목표는 불평등을 감소시키는 것이 아니라 신분을 유지하는 것

2. 독일의 사회복지정책의 철학적 근원(보충성, 연대성)

- 보충성원칙(Biedenkopf, Bertram and Niejahr, 2009):

1. ‘책임을 지는 자유’(verantworteter Freiheit) 혹은 ‘자유의 약속’(Freiheitsversprechen): 자신의 일을 스스로 처리하기 위한 자유를 보장함과 동시에 자유에 대한 책임을 지는 의무와 연결

2. 헌법의 기본원리와 관계: 개인, 가족 및 소규모 공동체가, 보충성의 기본원리에 따라 스스로 해결하도록 가정되어 있는 임무에 대해서 국가와 국가기구가 개입할 경우, 이러한 개입으로부터의 자유를 보장하는 것, 여기에서 보충성원칙은 ‘관할권’(Zuständigkeit)의 문제이며, 관할권의 문제는 다시 ‘권력의 문제’(Machtfrage)와 관련

- 보충성원칙은 그들의 사적인 생활방식과 가족관계 및 이웃이나 소규모 공동체에도 적용, 여기서 책임의 내용은 인격적 연대성(Solidarität)에서 도출되고, 따라서 보충성과 연대성은 동전의 양면을 구성하게 됨.

- 연대성원칙은 개별 사회구성원 및 개인과 공동체 사이의 상호 참여와 연계를 요구하고, 반면에 보충성원칙은 우선적으로 기능적인 사회구성의 원칙을 나타냄.

- 사회가 개인을 도와야 한다는 사실은 상호 결합과 의무를 강조하는 연대성원칙이고, 이 원조와 관련한 역할의 분담은 보충성원칙에 속하는 것임.

- 따라서 보충성원칙에는 연대성원칙이 전제되어 있음(Eckstein, 2009).

사회적시장경제의 기본원리인 배려(Solidarity)와 보조의 원리(subsidarity princiole)와 맥락을 같이함.

- 19세기 산업자본주의가 등장하면서 국가와 사회의 관계 및 역할을 새로이 규명하는 데에 가톨릭의 사회윤리는 보충성의 사상으로 지대한 공헌을 하였음(Stein, 2009: 98).

- 1891년 교황 레오 13세(Leo XIII)교황의 최초의 사회회칙인 “노동헌장” “Rerum Novarum”(새로운 사태)에서 언급, 1931년 교황 비오 11세(Pius XI) 회칙 “40주년”(Quadragesimo Anno)에서 명시적으로 보충성원칙을 표명

- 가톨릭의 사회교리를 기본으로 하는 보충성원칙은 자신의 삶과 가족을 위한 대책에서 자기책임이 강조되지만, 국가공동체는 보충적이지만 능동적으로, 자유로운 경쟁을 통해서 강자가 승리했을 경우, 국가는 정의를 목적으로 하여 균형과 공공선을 이루기 위해 개입하여야 함.

- 오즈발드 본 넬-브로우닝(Oswald von Nell-Breuning) 신부: 보충성원칙은 황금비율(die goldene Mitte)을 지키는 법원칙임. 보충성원칙은 국가의 개입을 반대하는 것이 아니라, 국가의 과도한 개입에 의한 연대성원칙에 내포되어 있는 개인과 국가 간의 상호연계 및 의존의 파괴를 염려하는 것이고, 가족 스스로의 힘으로 문제를 해결해 나가야 한다는 원칙을 제시한 것임. 하지만 사회경제적 상황의 변화에 따라  보충성원칙의 적극적 국가개입의 여지는 이전보다 확대되고 있음

3. 독일의 사회복지정책에서 보충성의 적용

- 독일은 바이마르공화국시기(1919~1931)에 보충성원칙은 사회복지체계의 형성에서 중요한 역할: 민간복지단체에게 사회정책적 파트너의 지위를 부여하여 개입시키는 독특한 방식을 채택, 바이마르공화국시기 보충성원칙은 제국노동부와 전통적인 복지담당자들에 의해서 ‘복지국가의 관료주의적 조직원칙’(bürokratischen Organisationsprinzip des Wohlfahrtsstaates)으로 기능

- 1922년에는 『제국청소년복지법』(Reichsjugendwohlfahrtsgesetz: RJWG), 1924년에는 『제국부조의무규정』(Reichsfürsorgepflichtverordnung)이 제정: 국가 복지기관과 민간 복지기관의 관계를 규율하는 보충성의 원리 적용

- 1961년 『연방사회부조법』(Bundessozialhilfegesetz BSHG)의 제정과 『청소년복지법』(Jugendwohlfahrtsgesetz)의 개정을 통해, 한편으로는 인간다운 삶을 영위할 수 있는 사회부조에 대한 청구권이 도입되었고, 한편으로는 국가복지에 대해서 민간사회복지단체에게 우선권이 부여되는 보충성원칙이 인정

- 독일기본법 제6조에서 규정된 가족과 국가의 보충적 관계에서는 전통적인 공공권력의 개입에 대한 방어적 권리와 함께 기본법적 질서 안에서 자유를 보장하는 기능이 암묵적으로 실현되고 있음.

4. 독일 사회정책의 변화

최근들어 비스마르크 복지모델의 소멸에 대한 논의가 활발하게 이루어짐.

하르츠개혁을 통한 노동시장정책개혁으로 미니잡을 필두로 비정규노동의 확대되고, 워킹푸어의 확대, 소득분배의 악화 등을 초래함. 이는 노동시장정책의 영미식으로의 전환으로 평가할 수 있음.

독일은 소득세의 소득재분배 효과가 역진적인 소비세부분과 사회보험료로 인하여 상쇄됨으로서 재분배효과가 크지 않는 나라에 속함, 조세국가의 측면에서는 높은 사회보험료를 이유로 고용에 대해서 비 친화적인 재정방식은 여전히 존속

독일의 가족정책에서 가족주의적 전통은 앞으로 계속될 것으로 예상. 독일의 가족정책이 ‘제도’로서의 가족을 포기하고 개인화된 북유럽모델로 이행할 가능성은 대단히 낮음.  2003년 ‘지속가능한 가족정책’과 2007년부터 도입된 ‘부모수당’과 함께 기존의 재정지원 위주의 독일가족정책 방향이 많이 달라졌음은 이미 알려져 있음.

독일의 가족정책은 ‘제도’로서의 가족을 기본법에서 명시적으로 규정하고 있고, 녹색당을 포함한 좌파정당까지, 다양한 형태의 가족을 인정하고 있지만, ‘강한 가족’ 의 회복이라는 주장에 대부분 동의하고 있음. 이와 함께 가족을 어떠한 다른 사회적 제도도 수행할 수 없는 특수한 역할을 하는 것으로 이해하고 있는 독일의 지적 분위기도 가족주의 전통의 유지에 기여하고 있음.

5. 결론: 보충성원칙의 폐기 혹은 새로운 발전?

- 독일에서 녹색당의 등장은 사회정책에 새로운 방향을 제시하였고, 소위 ‘생태적 사회정책’(Ökologische Sozialpolitik)은 기존의 지배적인 ‘관료주의적 사회정책’(bürokratische Sozialpolitik)과 대비되는 개념으로, 보충성원칙의 발전에 크게 기여. 녹색당의 생태적 공동체의 강화라는 탈중심적인 사회정책을  ‘연대적 보충성’(Solidarische Subsidiarität)으로 명명(Opielka and Schmollinger, 1982). 스스로의 삶을 영위하는데 있어서의 자기책임을 강조하는 ‘보충성원칙’과 ‘선택의 자유’는 상반되는 것이 아니라 보완적인 관계로 이해

- 보충성과 기본소득: 녹색당은 ‘자율적인 부분’의 강화를 위하여 기본소득(Grundeinkommen)을 제안하고 있음. 오페(Offe)에 의하면 물질적 기본조건이 주어진다면, 국가가 물질적 유인으로 특정한 행위를 적게 유발할수록, 자유로운 행동을 위한 공간은 커진다는 것인데, 이는 보충성개념의 확장과 연결될 수 있음(Offe, 2009).

- 기존의 가톨릭 사회윤리에서는 보충성원칙과 기본소득은 양립할 수 없다는 입장이 다수였으나, 현재의 지배적인 시장경제가 사회윤리적 의미에서의 좋은 노동을 위한 도덕적 의무를 이행하기 위한 충분한 가능성을 제공하지 못하기 때문에, 기본소득은 보충성원칙에 배치되는 것이 아니라는 주장이 제기, 시장경제의 실패에서 기본소득은 보충적으로 작용한다는 것임.

- 보충성원칙과 사회적 지분사회: 1991년 교황 요한 바오로 2세가 “Rerum Novarum”의 100주년을 맞이하여 발표한 사회교서 “100주년”(Centesimus Annus)에 의하면 국가는 보충성원칙에 따라 철저하게 자유로운 경제활동을 위한 조건을 형성하여야 하며, 동시에 약자에 대한 보호와 최저생존권(Existenzminimum)을 보장하여야 하고, 동회칙 48번에서는 팽창된 부양국가(Versorgungsstaat)에 대해서 언급하면서, 관료주의화된 복지국가를 비판. 이러한 복지국가에 대한 비판은 1970년대 이후 등장한 비판적 이론들과 맥락을 같이함.

- 그뢰징거, 마쉬케 및 오페(Grözinger, Maschke and Offe)(2006): 현재의 낡은 복지국가의 대안으로 ‘사회적 지분 사회’ (Teilhabegesellschaft)를 주장, 이 모델은 미국의 엑커만과 알스톳(Bruce Ackerman and Anne Alstott)에 의해 주창된 Stakeholder Society를 발전시킨 개념인데, 경제적 주주로서 모든 시민들은 성인이 되었을 때 출발자본으로 60,000유로를 받게 된다. 출발자본은 대학등록금이나 창업의 밑천으로 사용될 수 있고, 이를 통하여 청년세대는 보다 넓은 직업과 자아실현의 물질적 토대를 마련함으로써 스스로 결정하는 삶이 가능하게 된다는 것

6. 우리나라에 대한 함의

- 우리나라도 선진국과 같이 급속한 인구변화를 경험하고 있고, 가족 이데올로기의 급격한 변화를 겪고 있음. 우리나라에서 사회복지정책에 관한 논의는 한편으로 국가역할이 증가하는 것을 당연시하는 가운데, 가족에 대한 개념부터 국가개입의 범위에 이르기까지 보수주의적 진영과 진보주의적 진영사이에 첨예한 의견 대립이 나타나고 있음.

- 또한 정책적으로는 적극적인 국가개입을 지향하지만, 현실은 변화된 사회경제적 상황에 대한 준비와 성찰 없이 다양한 정책들이 나열되고 있고, 국가의 성급한 개입으로 인한 국가의 과잉기획과 정책의 방향에 대한 사회적 미합의는 향후 선결과제임.

- 그 해결방식을 전통적 가족가치의 강조를 통한 대안 마련과 국가와 사회의 적극적이고 능동적 역할 부여라는 대립적 구도로 설정하는 것에 대해, 보충성원칙은 사회정책에 있어서 국가와 사회 가족의 역할에 대한 근본적인 논의의 토대를 제공할 수 있을 것임.

토론문 2

독일 사회적 시장경제의 적용 가능성

김윤태 (고려대 교수, 사회학)

1. 사회적 시장경제의 역사적 발전

대부분의 자본주의 경제는 자유시장 이외에 다른 대안이 없을 것으로 보았지만, 1929년 대공황 이후 자유시장의 위험이 인정되었다. 칼 폴라니가 날카롭게 지적한대로 ‘자유시장’ 자체가 자연적인 것인 것으로 보는 견해는 타당하지 않다(Polanyi, 1944). 시장 제도는 인간의 문명 속에서 발전해왔으며, 자유시장을 절대적으로 신봉하는 이데올로기는 자유주의 경제학의 확산되면서 생긴 경제적 신념에 불과하다.

독일의 독특한 사회적 경제(soziale Marktwirtschaft)는 자유시장경제가 단일한 모델을 추구하는 것이 아니라는 사실을 잘 보여준다. 시장경제의 자유의 원칙과 사회적 형평성의 원칙을 결합한 사회적 경제 모델은 역사의 뿌리가 깊다. 1920년대 말에 발터 오이켄(Walter Eucken)을 비롯한 ‘질서자유주의’ 이론은 정부가 ‘부문 이익’을 조정하는 힘을 갖고 경제과정에서 불편부당한 조정자의 지위를 갖아야 한다고 보았다. 전후 독일에서 사회적 경제 모델은 1949년 기민당의 아데나워 정부와 에르하르트 재무장관에 의해 도입하고 실행되었으며, 서독 경제정책의 작동 방식이 되었다.

전후 독일의 지배적 경제 모델이 된 사회적 시장경제는 한 마디로 사회적 책임을 가지는 시장경제 체제를 가리킨다. 계획경제에 반대해 자유로운 시장의 경쟁은 인정하지만, 시장이 완벽하게 작동하지 않기 때문에 필요한 경우 정부가 시장에 개입한다는 원칙을 제시했다. 서독 정부는 통화 긴축, 독점 규제, 중소기업 보호, 노동자를 위한 사회복지정책들을 도입했다. 독일의 사회적 시장경제는 자유시장을 주장하는 경제적 자유주의와 사회민주적 혼합경제 사이의 제3의 길을 추구했다.

영미권의 자유시장경제 모델은 일반적으로 주주자본주의를 강조하는데 비해, 독일의 사회적 시장 모델은 은행과 기관투자자들의 참여하는 기업지배구조를 통해 장기적 투자와 기술개발을 강조한다. 노동자의 경영참가와 산업민주주의는 특히 노사간 협력과 합의를 강조하는 독일식 노사관계의 특성이 되었으며 정치적 안정을 통한 경제성장의 토대를 형성했다. 이는 나중에 독일식 ‘조정시장경제(coordinated market economy)’로 널리 알려졌다(Hall and Soskice, 2001).

조정시장경제의 노사관계는 기업과 피고용인들의 협력과 임금 조절이 가능하다. 직업훈련과 교육은 공동결정을 통한 합의적 의사결정을 중시하고 기업의 인적자본 투자를 허용한다. 또한 산업별, 기업별 특수한 기술훈련이 가능하다. 기업지배구조에서 정보의 공개적 접근이 불가능한 대신 평판에 대한 모니터링을 통해 장기적 금융 지원이 이루어진다. 기업간 관계에서 협력, 표준 설정, 기술 이전을 허용한다. 조정을 중시하며 기업의 요구에 따라 합의적 의사 결정을 중시한다.

사회적 시장경제 모델은 지속적인 경제개혁을 거쳐 사회복지체제를 유지하면서 경제개혁을 추진했다. 사회안전망에 대한 지속적 투자와 기업지배구조에 대한 조정을 추진하면서 최근 국제 경쟁력의 꾸준히 상승하였다. 각국의 정치적 조건과 경제체제가 다르고 기업가, 중간관리자, 노동조합 사이의 협상 능력과 힘의 차이가 있기 때문에 기업지배구조도 독특한 특징을 가지고 있다. 미국식 자본주의 또는 ‘자유시장경제’에서는 기업가들이 분산되어 있고 상대적으로 약한 대신, 중간관리자들이 매우 강력하고, 노동자들은 잘 조직화되어 있지 않다. 유럽과 일본은 기업가들의 집중되어 있고 중간관리자의 힘은 약한 반면, 노동자들의 매우 잘 조직되어 있는 편이다. 미국식 자본주의 체제는 더욱 개방적이고 경쟁을 추구하기 때문에 급진적인 혁신이 가능한 반면, 유럽과 일본은 단계적 혁신을 추구한다. 특히 독일과 일본 기업에서 작업장의 노동자들이 생산성 향상을 위한 경영 혁신에 적극 참여하는 경우가 많다.

2. 사회적 시장 경제의 보편적 의미와 다양성

자유주의가 사회적 책임을 가져야 한다는 사고는 독일 뿐 아니라 유럽의 많은 나라에서 나타난다. 일반적으로 사회적 자유주의(social liberalism)는 자유주의가 사회정의를 포함해야 한다고 본다. 즉 고전적 자유주의와 달리 실업, 보건, 교육 등 경제와 사회 문제를 다루는 국가의 역할을 인정하며, 사회적 권리의 확대를 지지하고, 공동선과 개인의 자유가 조화를 이루어야 한다고 본다. 2차 세계대전 이후 사회적 자유주의는 유럽과 북미의 많은 나라에서 확산되었으며 주로 중도정당, 중도좌파 정당에서 영향력을 가지고 있다.

20세기 초반 사회적 자유주의 주도적 사상가로 영국의 L. T. 홉하우스, 존 스튜어트 밀, 존 A. 홉슨, 독일의 루요 브렌타노, 막스 베버 등 사회정책학회 회원, 프랑스의 알프레드 푸예, 에밀 뒤르케임 등을 꼽을 수 있다. 이 가운데 영국 사회학자 홉하우스(L. H. Hobhouse)는 ‘새로운 자유주의'(new liberalism) 철학을 제시했다. 이는 자유주의 사상이 더욱 사회적 책임에 관심을 가져야 한다고 주장하는 ‘사회적 자유주의'(social liberalism)에 비슷하며, 현시대의 신자유주의(neoliberalism)와는 전혀 다르다. 새로운 자유주의는 19세기 말 영국에서 고전적 자유주의의 자유방임에 반대하며 등장한 사회적 균형을 추구하는 자유주의다. 빅토리아 시대의 찰스 디킨스, 토머스 칼라일, 매슈 아널드는 자본주의 사회의 문제점을 비판했다. 20세기에는 존 스튜어트 밀, L. T. 홉하우스, 존 A. 홉슨 등은 개인의 자유가 사회경제적 환경과 밀접한 관련을 가진다고 주장했다. 새로운 자유주의는 20세기 초반 로이드 조지 자유당 정부에 많은 영향을 주었으며, 복지국가의 기초를 형성하는 데 큰 기여를 했다. 비록 전후 복지국가는 노동당이 주도해 형성했으나, 존 메이너드 케인스와 윌리엄 베버리지 같은 자유주의자들이 복지국가의 설계에 중요한 역할을 담당했다.

영국 경제학자 존 메이너드 케인스는 유효수요를 창출하는 정부의 적극적 역할을 주장하였다. 1936년에 발표한 □고용, 이자 및 화폐의 일반이론□은 경제를 보는 시각과 정부의 역할에 대한 새로운 해석을 제공하여 경제학의 역사에서 혁명적 저작으로 평가받고 있다. 정부의 경제 개입과 고용정책을 주장한 케인스의 이론은 사회자유주의와 복지국가의 발전에도 커다란 영향을 미쳤다.

윌리엄 베버리지가 1942년에 발표한 ｢베버리지 보고서｣는 모든 국민에게 보편주의의 원칙에 따라 복지를 제공하자고 주장했으며, 제2차 세계대전 이후 노동당 정부에서 ‘복지국가’의 기초가 되었다. 이 보고서는 사회보험, 아동수당, 국가보건서비스, 완전고용의 정책을 지지하였다. 베버리지는 복지제도에서 기업이 부담하는 의료비와 연금을 국가가 전담하여 산업 경쟁력이 높아지고, 더욱 건강하고 소득이 많아지고 자발적으로 일하는 노동력이 만들어질 것이라고 주장하며 보수파를 설득하였다.

1942년 윌리엄 베버리지가 주도적으로 작성한 ｢사회보험 및 관련 서비스｣는 복지국가의 역사에서 중요한 이정표 가운데 하나이다. 이 역사적인 문서는 단순히 개인의 창조물이 아니라 당대의 시대적 상황과 밀접한 관련을 가지고 있었다. 1929년 세계 대공황의 시기와 그후 발생한 제2차 세계대전은 영국 국민 사이에 강력한 사회적 연대감이 형성되도록 하여 평등주의적 정책과 집단주의적 국가 개입의 확장에 대한 국민적 합의가 만들어졌다. 영국은 독일과 힘겨운 전쟁을 벌이면서 전후의 영국 사회에 대한 새로운 청사진을 마련하려고 시도했다. 당시 전쟁을 이끌던 처칠의 거국내각은 보수당, 자유당, 노동당의 연합정부로 구성되었다. 영국 의회는 ‘사회보험 및 관련 서비스’에 관한 보고서를 제출하는 위원회를 구성하고 베버리지를 위원장에 임명했다. 그래서 1년 6개월에 걸쳐 완성된 이 보고서는 훗날 ｢베버리지 보고서｣라고 불렸다.

｢베버리지 보고서｣는 빈곤을 해결하기 위해서 무엇보다도 보편주의 원칙을 기반으로 소득 수준에 관계없이 기본적인 소득을 ‘국민최저기준(National Minimum)’으로 평생 동안 보장하고자 했다. 바로 여기서 ‘요람에서 무덤까지’라는 표현이 등장했다. ｢베버리지 보고서｣는 모든 인구를 대상으로 설정한 사회보험을 확대하고, 기여금과 급부의 방식으로 생존 수준의 정액 급부제와 정액 기여제를 선택할 것을 제안하였다. 나아가 ｢베버리지 보고서｣는 단순한 사회 보호 장치가 아니라 완전고용, 포괄적인 보건서비스, 아동수당을 포괄하는 복지국가를 건설하려는 계획을 수립했다. 이런 점에서 베버리지는 사회정책과 경제정책을 통합하려고 시도했다. 또한 기존의 복잡한 사회보험을 하나의 통일된 체계로 통합할 것을 권고하였으며 자영업자를 포함한 모든 국민을 포괄한 사회보험을 제안하였다. ｢베버리지 보고서｣는 최저생활수준 보장을 사회적 권리로 규정하고 생존권을 처음으로 사회보장에 포함하여 사회정책의 성격을 근본적으로 바꾸었다. 사회보험 적용의 범위를 임금노동자에서 모든 국민으로 확대한 것도 중대한 변화라고 볼 수 있다. 이러한 원칙은 영국 사회보장제도의 기초가 되었으며 다른 자본주의 국가들의 사회보장제도의 확립에도 커다란 영향을 미쳤다.

그러나 베버리지 보고서가 모든 나라의 사회정책에서 독일하게 적용된 것은 아니다. 2차 세계대전 이후 독일은 과거의 전체주의 정부와 거리를 두려고 애썼다. 실제로 시민의 사적 문제에 간섭하는 정부의 개입을 부정했다. 그러한 분위기는 일종의 정치적, 경제적 자유주의였으며, 자연스럽게 또한 사회적 자유주의였다(마셜, 2013). ‘사회적 시장경제’는 수용했지만, 복지국가를 향한 움직임은 거부했다. 그러나 특히 전쟁 희생자와 난민에게 필요한 것을 공급하는 것과 관련된 복지국가의 지향하는 압력을 거부할 수 없었다. 결과적으로 이론의 혼란과 실천의 비일관성이 발생했다.

독일에 비해 영국에서는 국가가 복지를 제공하는 역할이 전쟁 시기에 확대되었고 종전 이후에도 최초 수년간 지속되었다. ‘베버리지 보고서’는 전쟁이 아직 계속되고 있을 동안에 국가가 무엇을 위해 싸우고 있는가에 대한 청사진을 제공했기 때문에 베스트셀러가 되었다. 영국의 전쟁의 목적은 사회정의의 관점에서 표현되었다. 그러나 복지국가는 이미 만들어진 합의를 이용했다.

영국 국민의 폭발적 지지 속에서 ｢베버리지 보고서｣의 제안은 현실적인 법령으로 제정될 수 있었다. 1948년 총선에서 압도적 승리를 거둔 애틀리 총리가 이끄는 노동당 정부는 ｢베버리지 보고서｣를 바탕으로 장애인고용법(1944), 가족수당법(1945), 국민보험법(1946), 국민산재보험법(1946), 국민보건서비스법(1946), 국민부조법(1948) 등을 제정하여 현대적 사회보장제도를 완성했다. 보험에 가입한 모든 사람은 질병, 실업, 퇴직, 과부, 고아, 출산, 장례에 따른 수당을 일괄적으로 받을 수 있었다. 또한 모든 국민에 대한 무료 의료의 제공을 목표로 국가보건서비스(NHS)의 운영에 의사들의 참여를 보장하되, 모든 병원을 완전 국유화하고, 유상 의료 행위의 전면 폐지 등을 추진하였다. 이러한 국가보건서비스는 1980년대 대처의 보수당 정부가 해체하지 못할 정도로 영국 국민들의 강력한 지지를 받아 살아남을 수 있었다.

2. 제3의 길 정치와 복지개혁의 새로운 합의

1990년대 후반 ‘제3의 길’이라는 용어가 사회민주주의의 ‘현대화’를 표현하는 용어로 새롭게 사용되었다. 제3의 길은 사회연대성과 사회정의를 강조하는 사회민주주의의 전통적 가치와 시장경제의 효율성과 유연성을 결합하려는 시도로 주목을 끌었다. 이러한 시도는 나라에 따라 ‘신중도’, ‘폴더 모델’, ‘노르딕 모델’ 등 다양한 형태로 나타났다. 1990년대 후반 영국과 독일의 진보정당에서 온건파가 집권한 후 시장 친화적 경제정책과 공급중시 노동시장정책을 수용하면서 전통적인 케인스주의 경제학과 복지국가의 대대적인 수정이 이루어졌다. 이러한 변화에도 불구하고 대부분 약화된 노동조합은 임금동결과 적극적 노동시장정책을 교환하는 정책 전환을 수용해야만 했다(Giddens, 2003).

독일 정치학자 볼프강 메르켈은 사회민주주의의 제3의 길을 시장지향적 노선(영국의 신노동당), 시장지향적, 합의지향적 노선(네덜란드 폴더 모델), 개혁적 복지국가 모델(스웨덴), 국가주의 모델(프랑스 사회당) 등 네 가지로 분류했다(Merkel, 2001). 제3의 길 정치는 한 나라에서 만들어진 것이라기보다 다양한 나라의 성공적인 정책을 서로 벤치마킹하는 복잡한 과정을 거친 것으로 볼 수 있다. 다양한 선진산업국가는 사회문제를 해결하기 위해서 서로 다른 나라의 경제정책과 사회정책을 도입하였다. 예를 들어 블레어 정부가 근로가정을 지원하기 위해 도입한 근로소득세액공제(EITC)는 미국에서 시작된 후 주로 앵글로색슨 국가에 확산되었으나 시간이 지나면서 프랑스, 네덜란드 등 유럽의 복지국가에도 도입되었다.

시장에서 개인의 노동능력을 강화하는 적극적 노동시장 정책은 자유주의가 강한 미국과 영국이 아니라 사회민주적 전통이 강한 스웨덴에서 시작된 것이다. 1990년대 이후 미국과 영국의 고용정책은 노동자의 고용가능성을 높이기 위해 직업훈련을 강조한 스웨덴의 적극적 노동시장 정책의 영향을 받았으나, 실업급여에 대한 조건부 수급을 강화했다. 사회민주적 복지국가인 덴마크는 노동시장의 규제 대신 유연화를 도입하면서도 강력한 사회보호체제를 유지하는 ‘유연안정성’(flex-security)을 통해 유연성과 안전성을 동시에 추구했다(양재진, 2008). 결국 모든 국가가 하나로 모델로 수렴될 수 있는 제3의 길 정치는 존재하지 않는다. 제3의 길 정치 모델은 거대한 중앙집중적 계획이 아니라 다른 국가 정책의 모방, 학습, 초국가적 협력, 국내 정치적 세력간 균형의 변화에 따라 다양한 유형으로 형성되었다.

1990년대 후반 유럽의 사회민주적 정부의 정책은 서로 모순적인 특징을 결합하는 경우가 많이 나타났다. 선진산업국가의 중도진보 정당의 강령의 변화로 보면, 자유기업과 사회정의를 동시에 추구하는 특징이 나타난다. 정부는 정책의 기조로 완전고용을 추구하지만, 케인스 경제학의 거시경제 관리는 포기한다. 재정 건전성을 위해 긴축 정책을 유지하는 반면에 공공투자는 확대한다. 노동시장의 유연성을 확대하는 반면에 저소득층의 조세는 감면하며 최저임금제를 강화한다. 국영기업의 역할을 축소하는 한편 보편적 공공서비스를 확대한다. 공공부문과 민간부문의 동반자관계와 경쟁을 동시에 확대한다. 중앙정부의 권력을 분권화하고 지방자치 민주주의를 확대하는 한편 중앙정부를 더 효율적으로 개혁한다.

하지만 모든 나라들의 정책성과가 동일한 것은 아니다. 유럽 국가들 가운데 눈에 띨 만한 경제발전과 고용확대를 이룩한 나라들로 덴마크, 아일랜드, 영국, 포르투갈, 에스파냐, 그리스를 지적할 수 있다. 이에 비해 독일, 프랑스, 이탈리아는 경제성장률은 증가했지만, 실업률은 높은 편이다. 성공적인 진보를 이룩한 국가들은 대개 공통적인 정책을 추진했다. 노동시장의 유연성을 확대하고, 기업가정신(entrepreneurship)을 강화하고, 연구개발을 위해 많은 돈을 투자했다. 급속하게 변화하는 경제조건을 보완하기 위해서 인적자본의 개발에 투자하고 사회보호 장치를 확충했다. 특히 북유럽의 국가들은 사회지출과 미래 투자를 위해 다른 나라에 비해 더 많은 재정을 지출하고 있다. 결과적으로 이 나라들은 더 높은 고용율과 더 많은 사회지출의 ‘선순환’을 이룩했다. 유럽 차원에서도 ‘유럽 사회 모델’(ESM)을 전환하여 성공적인 경제를 확산하려고 시도한다. 이는 나라마다 차이는 있지만 대개 유연성과 개방성을 추구하는 동시에 효과적인 사회보장제도를 유지한다.

특히 독일의 사례는 매우 극적인 변화를 보여준다. 1989년 독일 통일 이후 평균 경제성장률이 1.5% 수준으로 저하되고 실업률이 10% 이상으로 증가하면서 1990년 이전 세계 2위였던 국가경쟁력이 2002년 15위로 하락했다. 지속적 경제 불황에서 빠져나오기 위해 독일 정부의 개혁이 새로운 과제로 부상했다. 1998년 사회민주당 슈뢰더 총리가 등장하면서 영국 블레어 정부가 추진하는 경제개혁과 복지개혁을 시도했다. 1998년 사민당 정부는 ‘일자리, 훈련 및 경쟁력을 위한 연대’를 선언하며 시장에서 고용과 훈련을 적극적으로 실행하기 위한 노사정 협의를 추진했다.

2003년 노사정 정책협의기구인 하르츠 위원회(Hartz Commission)에서 포괄적인 경제개혁과 복지개혁을 위한 ‘아젠다 2010’을 발표하고 사회보장 축소, 노동시장 유연화, 조세 인하의 경제조치를 추진하였다. ‘아젠더 2010’은 “경기를 활성화하고 일자리를 얻을 수 있도록 취업 교육과 훈련의 기회를 확대하는 동시에 분배적 사회정책은 균등한 기회의 제공으로 전환되어야 한다”는 방향을 제시한다. 슈뢰더 총리가 이끄는 사민당-녹색당 연정은 ‘신중도’를 표방하고 1999년 ‘블레어-슈뢰더 선언’을 통해 친기업적 ‘경쟁국가’를 지향하기 시작했다(선학태, 2006).

그러나 사회민주당은 노동조합의 격렬한 반대에 부딪히면서 분열되었고, 2005년 선거에서 과반수 획득에 실패하였다. 현재도 독일은 높은 수준의 사회비용을 지출하고 있으며, 다양한 사회성원의 참여를 통해 형성된 보수적 복지체제의 개혁은 강력한 저항을 받고 있다. 복지개혁이 추진되면서 노동자와 사용자의 관계는 이전에 비하면 약간 적대적인 성격으로 변화하고 있는 것처럼 보이지만 이러한 변화를 1980년대 영국과 미국에서 일어났던 노사 대립의 양상으로 보기는 어렵다. 실제로 2004년 지멘스, 다임러-크라이슬러, 폴크스바겐사의 노사는 과거에는 상상할 수 없었던 ‘추가임금 없는 근로시간 연장’에 합의했다. 장기적 기술개발과 안정적인 노사협력을 바탕으로 하는 제조업 분야 대기업과 중소기업의 경쟁력은 매우 높은 수준을 유지하고 있으며, 2004년 이후 평균 경제성장률이 다시 상승하였다.

2009년 이후 집권한 기민당-기사당 보수연정은 영미권의 신자유주의와 다른 정치적 포지셔닝을 보여준다. 실제로 기민당의 집권을 ‘우경화의 징후’로 볼 수 있을지 회의적이다. 자세히 보면 메르켈 총리의 정치적 행보는 미국과 한국의 기준에서 보면, 과연 우파라고 할 수 있을지 의문이다. 메르켈 총리는 2008년 미국 금융위기 이후 ‘영미식 자본주의의 탐욕’을 비판했다. 오히려 적극적인 국가 개입을 강조하면서 사회주의적 이념과 정책을 도입해 집권에 성공했다. 미국 금융위기 이후 ‘기업 규제 강화’라는 거대한 흐름을 빨리 읽고 대응한 것이다(김윤태, 2012).

메르켈 정부는 대체로 광범위한 복지 제공, 국민건강보험, 탄소 배출 규제 등 좌파가 주장하는 정책을 도입했다. 여기에 고용보호와 금융규제를 주장하며 좌파보다 더 적극적으로 좌파 정책을 실행하여 선거에서 승리했다. 메르켈 총리의 선거공약도 기민당의 ‘중도’(Mitte) 노선을 잘 보여준다. 우파 정당답게 소득세 인하와 법인세, 상속세의 개혁을 주장했지만, 세율을 낮추는 정도이지 누진적 조세제도의 틀을 완전히 무너뜨리는 것은 아니다. 세금을 줄이기 위해 복지국가를 약화시키고 싶지 않기 때문이다. 당연하게도 여성과 저소득층 등 사회적 약자를 우대하는 복지공약을 약속했다. 더욱이 자민당(FDP)의 요구와는 달리 노동자 해고를 쉽게 허용하자는 노동시장 유연화는 반대했다. 최근 금융위기에 맞서 은행 국유화 계획도 꺼리지 않았다.

여러 가지 점에서 독일 메르켈 정부는 한국의 기준에서 보면 ‘좌파 정부’라고 볼 수 있다. 왜냐하면 독일에서는 교육, 의료, 보육을 거의 완벽하게 정부가 책임지고 있기 때문이다. 등록금 없이도 대학을 다닐 수 있고, 모두가 의료보험 혜택을 받고, 무료로 보육시설을 이용할 수 있는 유럽의 복지 모델은 계속 유지되고 있다. 이처럼 유럽의 중도우파 정당이 진보적 정책을 적극 수용했다는 사실은 복지국가의 기본적 가치와 정책 방향이 우월하다는 사실을 보여준다.

3. 한국 사회의 적용

1990년대 후반 집권한 김대중 정부는 미국과 유럽에서 시작한 제3의 길 정치에 큰 관심을 갖고 2000년 민주당의 노선을 ‘중도개혁주의’로 설정했다. 하지만 김대중 정부는 유럽식 사회민주주의를 지지한 것이 아니라 독일의 ‘사회적 시장경제’와 ‘질서자유주의’를 지지한다고 말했다. 2차 세계대전 이후 독일의 기민당이 채택한 사회적 시장경제는 어느 정도 국가의 개입, 공공서비스, 사회복지를 강조했다. 하지만 한국에서는 정부의 경제 개입이 대폭 축소되고 공기업의 민영화 프로그램이 빠르게 진행되었다. 결국 김대중 정부의 ‘민주적 시장경제’라는 초기의 용어는 ‘민주주의와 시장경제’로 신속하게 바뀌었다. 2000년에야 새로운 국정 지표로 시장경제와 민주주의와 함께 ‘생산적 복지’를 추가로 제시했다. 이는 제3의 길 정치가 주장하는 ‘적극적 복지’의 영향을 받은 개념으로 실업자의 자활지원과 실업 급여의 조건부 수급제를 실행했다. 이런 점에서 보면 김대중 정부는 제3의 길 정치를 사회정책의 영역에서만 매우 제한적으로 수용한 것으로 보인다(김윤태, 2008).

김대중 정부는 급증한 실업자와 대량해고에 직면한 노동조합과 타협하기 위해 상당한 복지정책을 도입하겠다고 약속했다. 김대중 정부의 사회정책은 단순히 예산의 증액뿐 아니라 독일식 사회보험 제도를 근간으로 하는 국가복지를 강조하는 경향을 가지고 있었다. 한국에서 최초로 복지국가의 제도적 토대를 구축한 점은 중요한 역사적 의미를 가진다(김연명, 2002). 1998년 이후 건강보험, 국민연금, 고용보험 등 사회보험제도가 확대되고, 공적부조의 성격을 가진 국민기초생활보장제도가 도입되었다. 이는 미국식 ‘잔여적’ 복지제도라기보다 보편주의적 성격을 가지고 있다고 볼 수 있다. 김대중 정부의 복지예산은 이전보다 2배 수준으로 증가하였다. 하지만 대부분의 복지제도가 형식적으로 도입되었고 정부의 재정 부담을 최소한으로 제한했기 때문에 명실상부한 복지국가라고 보기 어렵다. 결국 시간이 지나면서 수혜자 부담이 증가하고 재정구조의 악화를 해결할 수 없었다.

현재 한국에서 새로운 발전모델은 단순히 시장경제를 수용하는 방향으로 가고 있으며 국가의 역할도 시장 지향적 국가로 축소되고 있는 형편이다. 시장이 시민사회를 지배하고, 복지국가는 머나먼 꿈이 되고 있고, 정치의 탈국가화가 진행되면서, 민주주의는 새로운 위기에 처해 있다. 한국에서도 김대중 정부와 노무현 정부의 경제개혁은 신자유주의 모델과 미국식 경제 모델의 영향을 많이 받았다. 하지만 미국식 자유시장경제와 신자유주의가 전 지구적으로 통합되는 세계를 설명하는 유일한 키워드는 아니다. 자본주의 경제에도 개별 국가의 역사적 배경과 사회정치적 조건에 따라 다양한 유형의 경제체제가 나타나고 있다. 신자유주의적 경제 질서에 대한 사회민주주의 대안도 새로운 형태로 변화하고 있다. 대안적 정치경제모델의 내용은 서로 유사한 경우도 있지만, 역사적 배경이 다른 나라들의 고유한 요구 때문에 동일한 유형으로 수렴되지 않는 경우도 많다(김윤태, 2006).

한국 정부와 학계에는 지속적으로 새로운 이념적, 정책적 갈등과 투쟁이 벌어지고 있다. 자유시장의 역할을 강조하는 신자유주의를 지지하는 입장은 경제개방과 외국자본의 국내 유입이 증가할수록 한국 기업의 경쟁력에 도움이 될 것이며, 빨리 ‘글로벌 스탠더드(Global Standard)'를 도입하여 기업 활동의 투명성과 효율성을 강화해야 한다고 주장한다. 반면에 사회적 경제를 지지하는 입장은 경제 개방에 일정한 ‘속도 조절’이 필요하고, 국내 산업이 금융자본과 외국자본에 지배를 받는 대신 정부가 장기적인 안목을 가지고 지속적인 투자를 유도해야 한다고 지적하며, 노사정 협의 제도가 마련되어야 한다고 본다(전창환·조영철, 2001).

한국에서도 다른 나라의 모델을 그대로 모방하는 것은 현실적인 대안이 아니다. 다른 나라들의 구체적 사례를 학습하고 벤치마킹하면서도 우리의 실정에 맞는 ‘한국 모델’을 끊임없이 실험하고 창조해야 해야 한다. 더욱 지속가능하고, 경쟁력이 있고, 인간적인 발전 모델을 추구하는 지적인 노력이 더욱 필요하다. 경제성장의 혜택이 모든 계층에 골고루 돌아갈 수 있어야 지속적인 경제성장이 가능하다. 그리고 세계경제의 통합과 지식기반 경제가 만드는 새로운 조건에 적응하여 국제적인 경쟁력을 갖춘 새로운 역량을 축적하는 방향으로 모색되어야 한다. 특히 경제 자유화와 개방에 적응하는 산업정책의 적극적 역할과 노동시장의 유연화에 적응하는 고용훈련 정책의 강화가 필요하다. 소모적인 상호 대립적 노사관계를 지양하고 새로운 복지국가와 사회협약을 통한 상생협력의 노사관계를 강화해야 한다. 재벌 중심의 기업지배구조에 더 많은 이해관계자들이 참여하도록 개혁하고 대기업과 중소기업의 긴밀한 협력관계를 강화해야 한다.

한국 경제와 미국 경제의 엄청난 격차에도 불구하고 미국 모델의 맹목적 추종이 주장하는 것이 능사는 아니다. 한국 정부는 세계경제에서 ‘자본주의의 다양성’이 유지되고 있는 현실 속에서 경제적으로 성공한 국가들이 어떻게 ‘일방적 미국화’ 대신에 다양한 형태의 조정시장경제의 도입을 통해 경제성장을 추진하면서 삶의 질을 높이려고 노력하는지 자세하게 살펴보아야 한다.

참고문헌

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토론문 3

사회적 시장경제 심포지움 토론문

한국보건사회연구원 유근춘 연구위원

A. 발제문에 대한 코멘트와 사회정책 현안 및 독일 장점의 우리나라에의 적용에 관한 의견

Prof. Bodo Herzog 발제에 대한 코멘트

- 사회적 시장경제의 기원에 관하여 이차대전 후 독일의 상황과 정치지도자들이 풀어야 했던 문제, 그리고 그 문제해결에 영향을 미친 아이디어에 대한 역사적 맥락을 제시하고 있어 전체적 이해를 돕고 있다. 궁금한 점은 당시 일반적으로 받아들여지던 계획경제에 대한 아이디어를 어떻게 제시된 3가지 사회적 시장경제에 대한 아이디어가 극복하고 채택 되었는 가이다. 이들이 나치정권에 대해 저항한 정당성, 이들 이론을 주장한 사람들의 학계에서의 명성, 어떤 역사적 우연 ... ?

- 사회적 시장경제의 소득분배를 시장에만 맡긴 것으로 되어 있는데 일차적 분배를 말하는 것으로 이해된다. 사회정책에 의한 이차적 분배는 고려하지 않는가?

- 유럽지역의 경상수지 불균형을 보면 남유럽의 취약국가인 스페인, 이태리, 그리스, 포르투갈 등이 적자를 보이고 있고 독일과 네덜란드 등이 흑자를 보이고 있다. 이는 경제의 국제경쟁력을 나타내는 중요한 지표라 생각된다. 그러나 장기적으로 이러한 불균형이 국제사회에서 분쟁을 발생시킨다는 점을 고려하면 현재의 수출지향적인 경제구조를 좀 더 내수시장지향적으로 바꿀 필요성이 있다고 생각된다. 이에 상응하여 사회정책을 좀 더 확대할 수 있는 여지가 있다고 생각된다. 이에 대한 생각을 듣고 싶다.

- 금융이 여유자금과 투자 사이를 중개하는 전통적인 기능을 잘하는 것이 중요하다는 생각에 동의한다. 금융이 이러한 전통적 기능을 넘어 투기적인 방향으로 흘러가는 것이 커다란 문제라 생각된다. 독일의 사회적 시장경제에서 이러한 금융투기에 대한 방지책이 별도로 시행되고 있는가?

- 다른 나라에 대한 시사점으로 제시한 사항에 대해 동의한다. 기득권이 첨예하게 대립하여 많은 갈등요소를 가진 한국으로서 궁금한 점의 하나는 독일에서 어떻게 기득권의 감소가 적은 문제를 일으키면서 가능할 수 있는가이다.

2. 황신준 교수 발제에 대한 코멘트

사회적 시장경제를 경제질서의 이념과 현실적으로 존재하는 경제시스템이라는 구분에 의해 관찰하여 정확한 이해를 지향하고 있어 많은 시사점을 제공하고 있다. 어떠한 평가에 의하면 독일이 Eucken의 경제질서에 대한 이념을 좀 더 철저히 따랐으면 독일이 현재의 독일과 상당히 달랐을 것이라고 한다. 이렇게 경제질서의 이념이 현실 경제시스템으로 연결되는 과정에는 여러 가지 요인이 개입되는 것으로 생각된다. 이 둘의 관계에 대한 설명이 부가된다면 우리나라에 대한 시사점이 좀 더 풍부해질 수 있다고 생각된다.

사회적 시장경제와 무관한 요소가 함께 열거되고 있어 이해를 넓히고 있다. 더불어 이들이 사회적 시장경제의 성공에 기여했는지 않은지를 판단할 수 있는 우수한 시장경제시스템에 대한 일반적인 판단기준이 필요하다고 생각된다. 이는 우리의 입장에서 독일경제 시스템의 장단점을 철저히 분석할 때도 필요하다고 생각된다.

독일시스템의 한국수용에 관해 각 분야별로 제시가 이루어지고 있어 도움을 주고 있다. 더불어 우수한 시스템의 수용이 어떻게 가능할 수 있는지에 대한 설명도 제시되어야 한다고 생각된다.

3. 사회정책 현안 및 독일 장점의 우리나라에의 적용에 관한 의견

일반적으로 어떻게 우수한 사회시스템이 한 사회에서 선택될 수 있으며, 우수한 사회시스템을 판단하는 기준은 무엇인가에 대한 우리나라 입장에서의 설명이 있어야 한다고 생각된다. 이는 다음의 B에서 설명하고자 한다.

사회정책 현안과 관련하여 독일은 선제적으로 구조적인 개혁을 실시하여 대응에 성공한 점이 우수한 점이라 판단된다. 특히 그 과정에서 사회민주당이 재집권에 실패하면서도 자신의 지지기반을 설득하면서 합의를 이끌어 낸 점이 특기할 만한 사항이라 판단된다.

B. 사회시스템과 사회정책에 관한 생각

사회시스템의 선택과 실현에 관한 지식이 필요하다

아무리 우수한 사회시스템이 있다고 해도 어떤 사회는 이를 선택하여 실현시키고 어떤 사회는 이를 선택실현하지 못한다. 그 차이가 선진사회와 후진사회의 차이이다. 따라서 우수한 사회시스템이 어떤 사회에서 어떻게 실현되는지를 아는 것이 중요하다. 다음은 한 가지 가능한 설명이다.

임원택(1988, 1992)은 선진사회와 후진사회의 구분을 정신적 자본의 축적 정도와 경제와 정치에 작용하는 정도로 구분한다. 이는 정신적 자본의 두 가지 측면에 근거한다. 이를 임원택은 지력과 윤리력으로 요약을 했다. 즉 정신적 자본의 충분한 축적은 지력을 통해 과학기술력과 사회운영 지식의 우수성을 가지고 왔고 윤리력은 전체최적과 부분최적 그리고 장기최적과 단기최적 사이의 갈등을 충분히 해결하여 생산에 있어 계급간의 마찰을 줄이고 정치의 부정부패를 줄임으로써 경제의 안정과 발전에 기여한다는 것이다(임원택, 1988, 138-140, 496쪽 참조).

[그림 1] 정신적 자본의 축적과 자본주의

經 濟

經 濟

政 治

精神的 資本

(智力과 倫理力)

政 治

精神的資本

<中心資本主義國>

<周邊資本主義國>

출처) 임원택, 1992, 667쪽 <도 2-3>(2) 참조.

어떤 사회가 우수한 사회시스템을 선택하여 실현할 수 있는가라는 문제의 핵심은 어떤 사회가 기존의 경로의존성을 벗어나 새로운 경로로 나아갈 수 있는 혹은 나아가야 하는 ‘형성적 순간’(formative moment)을 인지하고, 성공적인 집단행위를 통해 기존의 경로의존성을 벗어나 성공적인 새로운 경로를 선택할 수 있는 가이다.

이러한 성공적인 선택을 결정하는 핵심은 형성적 순간의 인지나 성공적인 집단행위가 일어나는 정치를 포함하는 넓은 의미의 공적인 영역(the public world)에서 그 사회가 사회적 딜레마를 극복할 수 있는가의 여부이다.

사회적 딜레마 현상이란 다음을 말한다. 개인적으로는 합리적이지만 사회적으로 바람직하지 않은 선택은 단기적으로 개인에게 이익을 주지만 장기적으로 모든 구성원이 그러한 선택을 하게 되면 결국에는 전체적 협력이 붕괴되어 사회 전체적으로 나쁜 성과가 나오고 결국 개인에게도 손해가 돌아가는 현상이다.

이러한 사회적 딜레마의 극복은 그 사회의 윤리력(moral power)에 의해 가능하고, 사회적 딜레마의 극복과 관련된 윤리력은 그 사회의 축적된 문화 즉 정신적 자본에서 나온다. 그 핵심은 각 사회구성원이 행위를 결정할 때 자기 개인이나 집단의 이해보다 전체의 이해를 앞세우고(전체와 부분의 상충관계 해결), 단기의 이익보다 장기의 이익을 위해 현재의 충족을 뒤로 미룰 수 있는 능력(장기와 단기의 상충관계 해결)이 충분한 가이다.

우리나라의 경우 ‘先公後私’라는 문구에 결집된 문화적 축적이 사회에서 개인의 행위를 결정하는 유효한 가치가 될 수 있는 가가 사회적 딜레마의 극복과 관련된 핵심관건이라 생각된다.

즉 사회적 딜레마의 극복은 해답으로서 주어져있는 것이 아니라(즉 자연질서처럼 인간이 변화를 느낄 수 없는 긴 시간 동안 불변 실재하여 발견되는 것이 아니라) 현실에 기반을 두고 (즉 단순한 구성이 아닌) 노력에 의해 창조되고 구성되어야 하는 과제이다(즉 발명되어야 하는 것이다). 이는 자연질서와 사회질서의 근본적인 차이에 근거한다. 즉 질서라는 측면에서는 불변적인 요소가 있지만 사회질서의 불변적 요소는 거의 영구적으로 불변하는 자연질서와 달리 인간이 그 변화를 관찰할 수 있는 상대적인 시간 안에서의 불변성이다.(예, 신분사회질서에서 비 신분사회질서에로의 변화)

이러한 우수한 사회질서를 창조하는 노력은 다음과 같이 설명될 수 있다.(그림2 참조) 1. 인간의 행위는 규범과 가치 혹은 이익에 의해 결정된다. 2. 현실에서 안정된 제도는 특정한 규범과 가치 혹은 이익을 강화시키고, 반대로 그 규범과 가치 혹은 이익은 그 제도를 강화시킨다. 따라서 안정적 제도 하에서 인간의 행위는 거의 자유가 없이 무의식적으로 일어난다. 3. 그러나 환경변화에 의해 제도가 변화하여 기존과는 다른 규범과 가치 혹은 이익을 선택하여 강화하고, 그 변화된 규범과 가치 혹은 이익이 새로운 제도를 강화시킬 때 새로운 균형이 이루어진다. 4. 문제는 이러한 새로운 균형을 인간이 필요를 인식하고 의식적으로 개입하여 실현시킬 자유의 여지가 있는가이다. 이는 사회적 차원이면서도 인간의 의식적 개입이 가능한 집단행위를 통해 이루어질 수 있다. 이의 핵심은 어떻게 정치적 제도와 개인 행위의 논리의 관계가 실제로 기능하는지를 발견하는 것 혹은 일반적 제도와 (규범 혹은 자신의 이해에 의해 이끌어지는)행위 사이의 관계가 어떻게 현실에서 기능하는지를 발견하는 것이다. 즉 발명이지만 현실의 역사에 기반 한 발명이다.(단순한 허구적 상상의 구성인 주술이 아닌) 5. 이러한 관계를 기능적이거나 목적론적 함정(이미 주어진 무엇인가를 전제하는 미신)에 빠지지 않고 설명할 수 있는 이론이 집단기억(collective memory)의 이론이다. 이 이론은 이데올로기, 문화 그리고 역사의 영향을 설명함에 있어 다른 접근법과는 달리 아이디어와 사회적 규범의 창조를 전략적인 정치과정으로서 보는 장점을 가진다. 이에 따르면 한 사회나 그룹의 집단적 기억은 상이한 행위자들이 과거에 대한 자신들의 특정한 해석을 그 사회나 그룹의 공식적으로 인정되는 집단기억으로 확립하기 위하여 경쟁하는 이념의 영역이다. 6. 어떤 집단기억이 확립되는가에 따라 그 사회의 ‘정신적 지도’(mental map)가 달라진다. 정신적 지도는 그 사회에서 일반적으로 다른 사람들을 어떻게 생각하며, 다른 사람들이 일반적으로 무엇을 할 것인지를 예상하는데 채택되는 생각이다. 어떤 사회의 한 개인이 협동할 것인지 아닌지는 어떤 사회의 정신적 지도가 그 사회의 다른 사람들을 협동하리라 신뢰하고, 정부가 하기로 한 일을 할 것으로 신뢰하도록 만들고 있는지의 여부에 달려있다. 이는 과거의 기억에 의해 결정적으로 결정된다. 7. 보통 대다수의 개인은 순수하게 합리적인 개인이익만을 추구하지도 않고, 그렇다고 해서 순수하게 공공선만을 추구하지도 않는다. 대다수의 개인은 이 두 가지를 동시에 추구하며 이 둘 사이의 균형을 추구한다. 즉 가능하면 도덕적 이유로 공공선을 추구하지만 다른 사람들이 협력하지 않아 자신만 협력하여 다른 사람의 봉이 되는 상황은 기피한다. 즉 집단행위에 대해 ‘조건적 동의’(contingent consent)를 하는 것이다. 따라서 집단기억에 의해 결정되는 정신적 지도가 신뢰 쪽으로 기울기만 하면 사회적 딜레마를 극복하는 협동은 언제든 가능하다. 8. 따라서 공공의 영역에서 희소한 ‘형성적 순간’을 포착하고, 우수한 사회시스템을 선택하고 실현하는 것은 그 사회의 지도자들이 공적영역에서 경쟁을 통해 어떤 ‘집단기억’을 정착시켜 사회구성원의 협동을 이끌어 내고 이를 통해 ‘사회적 딜레마’를 극복할 수 있는 ‘정신적 지도’를 달성할 수 있는가의 여부에 달려있다. 이는 창조적 발명이지만 그 실현가능성을 실제로 있는 그 사회의 역사적 산물인 정신적 자본에서 찾아야 하기 때문에 허구적이지는 않은 지난한 과정이다.

독일에서 성공적인 사회적 시장경제라는 사회시스템이 선택실현된 것은 2차대전후의 형성적 순간을 포착하고, 이 기회를

[그림 -2] 인간의 행위와 제도 및 규범과 가치/ 혹은 이익의 관계와 인간의 사회적 자유

제  도

규범과 가치/ 혹은 이익

의식적인 집단행위(정치)

우수한 사회시스템을 판단할 수 있는 기준이 필요하다.

한 사회에서 우수한 사회시스템을 선택실현 할 수 있는 신뢰를 통한 협동이 가능하게 되었다 하여도 잘 기능하는 사회시스템을 구성해내지 못한다면 이는 성공하지 못한 것이다.

각 사회는 역사적 문화적 차이에 따라 상이하다. 따라서 한 나라의 경험을 다른 나라에 적용할 수 있는지를 판단하기 위해서는 이러한 특수성과 일반성을 비교 판단할 수 있는 우수한 사회시스템에 관한 일반적인 판단기준이 필요하다.

이에 대해 Walter Eucken이 제시한 기준을 참고할 수 있다.

그는 문제의 시야를 ‘잘 기능하고 인간의 존엄에 상응하는 경제와 사회의 질서구축’(der Aufbau einer funktionsfaehigen und menschenwuerdigen Ordnung von Wirtschaft und Gesellschaft’)이라고 잡고 있다.

잘 기능하지 않는 질서란 목적을 달성하지 못하고(unzweckmaessig) 안정적이지 못한(kein Gleichgewicht) 질서를 말한다.

인간의 존엄에 상응하지 못하는 질서란 정의롭지 못하며(ungerecht) 인간의 자유를 위협하는(die Freiheit bedroht) 질서를 말한다.

잘 기능하는 경제질서는 생산과 소비에 관한 조정메커니즘에 관한 것으로서 가격을 희소성의 척도로 하고 복잡한 정보의 문제와 유인의 문제를 해결할 수 있는 시장경제를 제대로 작동하게 하여 물질의 부족문제를 해결할 수 있는 경쟁질서(Wettbewerbsordnung)를 제시한다.

이러한 경제에서 작용하는 좋은 조정메커니즘에 관한 사실적인 법칙성을 제대로 인식하지 못하고 경쟁질서와 반대인 중앙관리경제(Zentralverwaltungswirtschaft)를 채택하게 되면 물질의 부족을 극복 못 할 뿐만 아니라 결국 개인의 자유와 상반되는 전체주의(Totalismus)를 선택하는 결과로 된다. 이는 공산주의의 몰락에서 역사적으로 관찰된 사실과 일치한다.

즉 경제의 조정메커니즘에 대한 선택을 개인에게 맡길 것인지 혹은 중앙에 맡길 것인지는 개인의 자유에 관한 질서를 선택하는 것과도 같음을 Eucken은 강조하고 있다.

정의의 문제에 관련된 사회문제의 해결에 있어 아무리 좋은 사회정책도 만약 노동생산성이 낮다면 전혀 만족할 만한 결과를 가져 올 수 없다는 점을 강조하여 잘 기능하는 경제시스템 확립을 전제조건으로서 강조한다.

참고문헌

임원택, 1988, 정치경제학의 철학적 기초, 법문사.

임원택, 1992, 속 제2자본론, 한국경제신문사.

Eucken, Walter, 1940, Der Grundlagen der Nationaloekonomie, Springer Verlag.

Eucken, Walter, 1952, Grundsaetze der Wirtschaftspolitik, J.C.B.Mohr.

Rothstein, Bo, 1998, Just Institutions Matter, Cambridge University Press.

Rothstein, Bo, 2000, Trust, Social Dilemmas and Collective Memories, Journal of Theoretical Politics 12(4), 477-501.

유근춘 외, 2011, 보편적 복지와 선별적 복지의 조화적 발전방안에 관한 연구, 한국보건사회연구원.

토론문 4

독일 ‘사회적 시장경제론’과 한국 복지국가 전망

주은선(경기대학교 사회복지학과)

우리는 지금 어디에 있는가? 어디로 가고 있는가?

한국 복지의 특징은 대략 다음과 같이 요약됨. 첫째, 낮은 사회복지 지출: GDP 대비 약 10% (OECD 20%, 미국 15-17%, 북유럽 약 30%). 둘째, 강력한 선별성: 공공부조에 의존. 낮은 수준의 재정투입으로 비수급 빈곤층 다수. 셋째, 부실한 사회보험: 넓은 사각지대, 많은 비수급자(노인 중 30% 연금수급자) 낮은 급여 수준(국민연금 실질소득대체율 20% 수준). 넷째, 낮은 공공성. 보육, 의료, 노인요양, 주거 등에서 공공사회서비스 비중은 극단적으로 낮고 사회서비스 시장이 확대되고 있음. 요컨대 제도적으로는 (충분치 않은) 잔여적 복지국가의 특성 보임. 사회보장제도 틀이 갖춰져 있음에도 불구하고 사회보장제도를 통해 사회적 연대 형성되지 못함.

문제는 2010-12년 사이 복지 논쟁에 이어 2013년 ‘한국형 복지국가’ 슬로건을 내건 정부가 집권했음에도 불구하고 한국 복지국가 발전 전망이 상당히 불투명하다는 것임. 양극화로 인한 복지 욕구 확대에도 불구하고 복지부문에서의 획기적인 도약은 기대하기 어려워 보임. 원인 일부는 현 정권에서 제시한 한국형 복지국가 모형 자체에 내재된 문제점에 있기도 하고, 다른 일부는 현 집권세력의 구성 상 경제성장우선론, 발전주의의 입김을 벗어나기 어렵다는 데 있음.

철학의 변화 없이 복지재정의 획기적 확충, 강력한 선별주의의 극복, 노령, 실업 등에 대한 소득보장 인상, 사회서비스의 시장화 흐름을 되돌리기는 어려울 것임. 박근혜 정부 하 한국형 복지국가 지향은 이러한 흐름을 바꾸고자 하는 것은 아님. 이 특성을 유지하는 가운데  복지의 효율성을 높이는 것, 복지(지출)를 점진적으로 확대하는 것 추구.

그 일단을 보여주는 것이 최근의 정부 기초연금안 변화 과정. 2030년에도 국민연금 실질 평균 소득대체율은 23% 미만, 수급자는 노인의 절반 이하인 상황에서 기초연금 점진적 삭감기조 제시. 2030년 경에도 한국 복지국가 전망은 밝지 않음.

2. 사회적 시장경제론, 독일 복지국가의 경로가 주는 함의

- 독일 복지국가: 시민의 삶에 대한 강력한 사회적 책임

독일 복지가 전적으로 사회적 시장경제론에 기대 발전한 것으로 볼 수는 없지만 독일 사회복지의 상당한 성취-공공사회복지지출 GDP의 약 28%, 실업, 노후 소득보장의 높은 수준, 그리고 의료, 요양, 교육 부문의 높은 공공성- 는, 시민과 노동자의 삶에 대한 사회적 책임이 강력하게 존재하고 있음을 보임.

- 이러한 독일의 복지국가 사례는 강력한 복지와 조정된 시장경제가 공존하고 있는 사례로 의미있음. 삶의 안정성과 높은 수준의 경제적 효율이 함께 성취된 사례.

독일이 2008년 경제위기 극복 과정에서 보여준 사회적 조정의 힘에 주목할 필요 있음. 노동시간 단축을 통한 일자리 나누기 등의 사례. (연 노동시간 1,400시간 미만, 휴가 30일 이상). 노동을 비용으로만 보는 관점에서는 절대로 내놓을 수 없는 해법임.

독일 가족정책: 보충적 복지의 전형?

정말 독일 복지국가를 보충적 복지라는 것으로 특징지을 수 있는가? 가족복지정책에서 보충성의 원리가 작동하고 있었던 것은 사실이나 2000년대 들어 상당한 변화 겪었음. 오히려 보충성 원리보다는 양육 등 돌봄에서 사회적 책임이 가족책임에 우선하는 경향 보임. 유럽 보수주의의 유제인 ‘보충성의 원리’가 경제적 효율성을 위해 약화되고 있다고 볼 수 있음. 보충성 원리 약화시킨 가족정책 강화한 결과 여성 경제활동 참여율 급속히 증가하였음.

√ 독일 여성경제활동참여율: 58.7% (2001) -> 67.7% (2011)

√ 독일 3-6세 보육시설 이용률: 87.6% (2006) -> 94% (2011)

자료: Bosch(2013)

- 발표자는 ‘보편적 복지 vs. 보충적 복지 사이의 선택’을 언급하지만 두 가지가 사실 정확히 대비되는 개념은 아니지만 굳이 적용하자면 독일 가족정책은 보충적 복지에서 보편적 복지로 변화하는 중임. 남성생계부양자 모델로부터 이중생계부양자 모델(남녀 고용평등, 사회보장평등)을 지향하는 변화를 도모하고 있음. 복지 축소 혹은 후퇴는 재정소요액이 큰 연금에 관해 이루어졌음. 이것이 보여주는 것은 소위 가족형태와 생애주기가 유동화되는 국면이자 고용률 제고가 사회적 과제가 되는 상황에서 보충적 복지는 더 이상 선택지가 아니라는 것을 의미함.

3. 한국 복지국가에 정말 다양한 선택지가 있을까? 제약들

독일 사민당이 내걸었던 ‘경제 민주화’를 적어도 슬로건 수준에서 차용한 박근혜 정부가 정말 시장경제에 대한 강력한 조정 의지가 있는가, 정말로 ‘한국형 복지국가’ 건설에 대한 의지가 있는가? 이에 대한 대답은 부정적임.

시민사회 영역의 필요 욕구(needs)가 제도 정치로, 정책으로 연결될 수 있는 민주주의적 참여 절차와 구조가 왜곡되고 있다는 것 역시 절차를 갖춘 민주주의 제도를 통해 복지 발전을 이끌어낼 가능성을 줄이고 있음.

유럽형 복지국가가 아닌 남미형으로 갈 수도 있는 상황 (만성적인 저복지, 불균등한 복지)

조세와 사회보장이라는 강력한 소득재분배 기제가 작동해야 하며 이를 통해 보편적인 공공사회서비스를 발전시켜 사회적 책임을 강화하는 변화 없이는 도약이란 있을 수 없음.

4. 기타 사소한 지적

정말 북유럽이 수익자부담형 사회보험? 실제 재정 부담으로 볼 때 피용자 부담보다는 사용자 부담이 대부분: 2011년 기준 건강보험료 5.02%, 유족연금보험료 1.17%를 비롯한 전체 사회보험료 29.19% 중 22.19%가 고용주 부담. 피용자 부담은 7%임. 이는 사회보험료를 노동력 사용에 따르는 노동력 재생산, 유지 등을 위한 비용으로 보고 자본이 책임지도록 하는 것임.